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한국이주노동자 정책변화와 과제

아래 글은 제2회 자활가 교육에서 8월 12일 두번째로 행한 김미선 선생의 강의초록입니다.

한국이주노동자 정책변화와 과제
                                                      김미선 (외국인노동자대책협의회 집행위원장)

1. 이주노동 현황

1) 국제적 현상으로서 이주노동

2002년도 유엔 발표에 따르면 자신의 출생국이 아닌 다른 나라에서 살고 있는 세계 이주민(이주노동자, 난민 등 포함) 수는 약 1억 7천 5백만 명이다. 이 수치는 전 세계 인구의 3퍼센트에 해당하며 1970년대에 비해 두 배 가까이 늘어난 수치이다. 이는 세계 인구 45명 가운데 한 명은 난민, 이주민 혹은 영구 이민자인 셈으로 지난 30-40년간을 통해 전 세계적으로 빠른 속도로 인구이동이 일어나고 있음을 말해주고 있다. 이 가운데 이주노동자 수는 8천 6백만 명인 것으로 나타났다.(2004년 국제노동기구(ILO) 연례회의 추산)

대부분의 이주민들은 유럽(5천 6백만명), 아시아(5천 만명), 북미(4천 1백만명) 등지에 살고 있으며 경제적으로 발달된 나라에 사는 10 명중 한 명은 이주민이며 이와 대조적으로 개발도상국에는 70명중에 한 명이 이주민인 셈이다.  

유럽이나 북미와 달리 오랜 이민사회가 아닌 아시아는 70년대, 80년대 들어 단기 계약노동을 중심으로 외국인이주노동자를 받아들이게 되었다. 특별히 일본을 위시한 동아시아 국가들은 1980년대 중반의 경제붐으로 인해 세계적인 무한경쟁에 돌입하면서 경쟁 속의 생존을 최우선 과제로 삼게 되었다. 즉 경쟁력을 유지하기 위해 아시아의 산업화된 국가들은 역내 다른 지역, 국가에 직접투자를 하거나 값싼 수입노동력을 고용하는 것으로 경제, 노동구조를 개편해나가기 시작하였다. 대부분의 국가에서 규모가 큰 기업들은 해외투자를 택하였다. 그러나 국내의 임금, 세금, 임대료, 원료비 등의 생산비용이 오르자 생산시스템을 다른 곳으로 옮길 만한 규모나 자본력이 안되는 제조업들은 경쟁력이 자국보다 낮은 국가의 노동력을 값싸게 들여오는 방법으로 생존의 길을 택하였다.

아시아의 주요 외국인력 고용국 중에서 홍콩, 대만 등은 80년대 중반 이후 국내 중소기업이나 대체노동력의 필요에 따라 외국인노동력 도입을 공식화한다. 그러나 일본과 한국은 기본적으로 “전문, 기술 분야의 노동자는 적극적으로 받아들이지만 이른바 단순노무자 도입에 대해서는 매우 신중히 대응한다”는 것을 기본 방침으로 정해왔다. 따라서 중소기업의 인력난 해소를 외국인연수생 제도라는 편법으로 메꾸는 것을 외국인력 정책의 근간으로 삼게 된다.

2) 이주노동의 여성화

이주노동의 대규모화, 가속화는 90년대 들어 전지구화 현상과 함께 더욱 확대되었고, 여성들의 이주노동 증가는 특징적인 현상이라 볼 수 있다. ILO는 매년 80여 만 명의 아시아 여성이 국제이주노동 대열에 합류하고 있다고 보고한 바 있다. 비율로 볼 때 아시아에서 가장 많은 여성노동자를 해외에 보내는 나라로는 스리랑카로 1994년 당시 전체 해외취업 인구의 83.5퍼센트가 여성이며 이들은 주로 중동에 가사노동자로 고용되고 있다. 그 다음으로 많은 여성노동자를 해외로 송출하는 나라는 필리핀과 인도네시아로 해외취업인구의 80퍼센트와 78퍼센트를 여성들이 차지하고 있다. 이 나라들에 이어 최근에는 방글라데시, 버마, 중국, 인도, 네팔, 파키스탄 등에서도 여성들의 이주노동이 늘어나고 있는 추세이다.

점점 더 많은 여성들이 해외취업에 나서고 있는 이유를 고용국의 측면과 송출국의 입장에서 보자면 우선 고용국 노동자들이 기피하는 산업에 일손이 필요하기 때문이며, 통제에 용이하고 유순한 노동력 고용이 경쟁력을 유발하여 산업생산에 유리하며, 또한 고용국의 소비지향적 생활패턴이 가사노동이나 유흥산업의 노동력 수요를 낳기 때문이다. 한편 송출국 입장에서는 대부분의 여성들이 유휴노동력으로 존재하기 때문에 이들의 해외취업은 가족생계나 외화획득을 위해 점차 그 중요성이 높아지고 있다.

여성들에게 해외취업이 주는 의미는 가족생계뿐 아니라 어떤 측면에서는 여성들의 기존사회에서의 해방과 자율성 획득이란 측면도 점차 늘어나고 있다. 이는 80년대 이후 여성들의 이주가 그 이전과는 다른 양상으로 나타나는 것으로 알 수 있는데, 이전에는 여성들이 주로  가족의 일원으로서 아버지나 남편과 함께 동행했다면 최근에는 점차 많은 여성들이 혼자 해외취업을 선택하고 있는 것이다.    

2. 한국의 외국인력 정책변화

1) 단순기능 외국인력 고용 금지에서 고용허가로  

1991년 법무부 훈령 제255호 <외국인 산업기술 연수사증 발급 등에 관한 업무지침> 에 의한 해외투자기업 연수생 도입과 2년 뒤인 1993년 법무부 훈령 제294호 <외국인산업기술 연수사증 발급 등에 관한 업무처리지침> 개정으로 본격화된 산업기술연수생제도는 10년이 넘는 세월 동안 한국사회 외국인력정책의 근간이 되어왔다. 이는 앞서 말한 바와 같이 전문기술인력을 제외한 단순기능인력에 대해 근로자로서의 외국인 고용을 금지하고 연수생신분으로 도입하는 것을 원칙으로 하며 다른 한편으로는 다수의 불법체류자를 용인함으로써 국내 산업현장의 부족한 일손을 메워나가도록 하는 것이었다.  

이렇듯 편법과 불법을 조장하는 한국의 외국인력제도는 처음부터 많은 문제를 야기했는데 그 가운데서도 송출비리, 불법체류, 인권침해는 연수제도를 현대판 노예제라 부르게 된 원인이 되고 있다. 즉, 외국현지 인력송출업체가 한국입국을 희망하는 사람들에게 과다한 송출비용을 요구하고, 연수생들은 입국시 들인 막대한 경비를 만회하기 위해 상대적 고임금을 찾아 불법체류의 길을 선택하게 되고, 사업체는 연수생들의 사업장 이탈을 막기 위해 신분증 압류, 강제적립금, 감시, 감금 등 반인권적 행태가 끊임없이 일어났던 것이다.

따라서 이러한 편법, 불법으로 얼룩진 연수제도를 폐지하고 외국인력을 합법적인 근로자 신분으로 도입하여 기본적인 인권보장을 하라는 것이 그간 외국인이주노동자 지원단체를 비롯한 국내 시민사회단체의 일관된 요구였다. 정부도 95년부터 외국인근로자 고용허가제 도입을 여러 차례 시도하였지만 그때마다 인건비 상승, 노사분규 위험 등의 이유로 이를 반대해온 중소기업협동조합중앙회 등의 반대로 번번이 실패하고 말았다.

현 정부의 고용허가제 도입 추진은 2003년 4월부터 7월까지 세 차례 임시국회를 거치면서 중기협과 야당의 거센 반대에 부딪쳐 애초의 연수제 폐지와 고용허가제 실시에서 연수제와 고용허가제의 병행실시로 결론을 맺게 되었다. 결국 고용허가제 입법시도 8년만인 2003년 7월 31일 국회에서 통과된 <외국인근로자의 고용 등에 관한 법률> (이하 고용법)에 의해 2004년 8월 17일부터 제조업, 서비스업 등 내국인을 구할 수 없는 직종에 외국인력을 합법고용, 노동3권을 인정하도록 하고 있다.  

고용법 제정으로 인해 1994년부터 실시되어온 산업기술연수생제에 이어 2002년 11월부터 실시된 중국동포 등 외국국적 동포에 대한 취업관리제와 함께 올해 8월부터는 고용허가제가 실시되어 국내에는 세 가지 외국인력제도가 혼재하게 된다.

이러한 외국인력제도에 따라 2004년 3월 25일 노동부는 제1회 외국인력정책위원회를 열어 `2004년 외국인력 수급계획' 확정, 발표하였다. 그 내용을 보면 올해 고용허가제 2만5천명, 외국국적 동포 취업관리제 1만6천명, 산업연수제 3만8천명 등 외국인력 7만9천명 신규 인력을 도입한다는 계획이다. 업종, 제도별 도입 규모는 제조업 4만명(고용허가 1만7천, 산업연수 2만3천명), 건설업 2만6천명(고용허가 6천, 취업관리 1만2천, 산업연수 8천명), 농축산업 4천명(고용허가.산업연수 각 2천명), 연근해어업 5천명(산업연수), 서비스업 4천명(취업관리) 등이다. 이 가운데 외국인 산업연수생은 현재 국내에 산업연수생을 보내고 있는 17개국에서 상반기에, 고용허가제에 따른 인력은 이들 17개국 가운데 사업주 선호도 등을 기준으로 인력송출국가로 최종 선정한 필리핀, 태국, 몽골 , 중국, 카자흐스탄, 스리랑카, 베트남, 인도네시아 등 8개 국에서 하반기에 각각 도입할 예정이다.

이를 위해 노동부는 4월 23일 필리핀을 필두로 5월 3일 몽골, 6월 1일 스리랑카, 6월 2일 베트남, 6월 25일 태국, 7월 13일 인도네시아 정부와 각각 인력송출에 관한 양해각서(MOU)를 체결하였다.

한편 2004년 6월 25일 법무부, 중국동포들의 친척방문 허용연령을 30세에서 25세로 낮추고, 서비스 업종으로 한정되어 있는 중국동포의 취업업종을 건설업종까지 확대하기로 하여 중국동포들의 한국입국과 취업기회를 확대한다고 발표. 법무부는 그동안 중국동포들의 불법체류를 방지하기 위해 1992년 60세 이상의 중국동포에 한해 5촌 이내의 혈족과 4촌 이내의 인척으로 친척방문 범위를 제한해오다 지난해 5월 30세 이상의 중국동포로서 8촌 이내의 혈족과 4촌 이내의 인척까지 허용한 데 이어 이번에 25세로 허용연령을 대폭 낮췄다. 법무부는 또 식당,청소업,간병인,가사 등 6개 분야의 서비스 업종으로 제한했던 중국동포들의 취업업종에 건설업종을 첨가해 취업기회를 대폭 확대했다. 이번 조치는 국무조정실 산하 외국인력정책위원회가 올해 외국 국적 동포들에 대한 취업 관리제 신규 도입인원을 건설업종 1만2000명,서비스업종 4000명으로 확정한 데 따른 것이다. 현재 친척방문 목적으로 국내에 체류하고 있는 중국동포는 1만 1,977명으로 이 가운데 1,042명이 6개 서비스 업종에 취업해 활동하고 있다.

2) 고용허가제 입법 의의와 한계

고용허가제 입법은 지난 10여 년간 한국사회의 쟁점이 되어왔던 외국인 이주노동자 차별과 인권침해와 함께 송출비리를 차단할 제도적 장치를 마련했다는 점에서 이주노동자 제도개선의 한 단락을 매듭지은 셈이라고 볼 수 있다. 이는 법 제정으로 국내 산업현장에 필요한 외국인력을 국가간 쌍무협정을 통해 선발, 도입하여 내국인 근로자와 동등하게 대우하게 된다는 점에서 “연수는 없고 저임금, 장시간 노동만 강요”하여 인권침해로 얼룩진 연수제도로 대표되던 기존의 외국인력제도에서 보다 진전한 것으로 평가할 수 있기 때문이다. 이에 대해서는 2002년 8월 열린 제 63차 유엔인종차별철폐위원회에서도 일단 환영과 함께 긍정적인 평가를 내린 바 있다.

그러나 법 제정의 결과는 오랫동안 시민사회단체들이 주장해왔던 연수제도 폐지, 노동/고용허가 실시, 미등록노동자 사면 및 양성화라는 외국인력제도 개선의 총체적 해법을 충족시키지 못하는 “절반의 제도개선”에 머물게 되었다. 연수제도 철폐없는 고용허가제 도입과 미등록노동자에 대한 선별적 합법화로 장기체류 미등록 이주노동자들이 사면, 양성화되지 못하는 것은 고용허가제 실시의 의미를 반감시킬 뿐 아니라, 새로운 외국인력 제도의 조기 정착과 성공여부조차 불확실하게 만드는 요인이 되고 있다.

또한 합법화된 노동자들에 대한 불법적인 임금삭감, 직장이동의 자유 제한 등으로 노동조건은 그 이전보다 훨씬 나빠졌다는 평가가 나오고 있는 실정이다. 그러므로 고용법 독소조항의 개폐, 불법체류 미등록 노동자에 대한 사면, 합법화 그리고 연수제도의 철폐는 우리 사회에서 여전히 중요한 운동방향으로 설정되고 있다.

3. 다민족 공생사회를 향한 과제

최근 들어 심심찮게 보도되고 있는 우리사회 출산율의 급격한 저하(2002년 1.17명 / 1970년 4.53명)와 고령화 사회로의 진입(65세 이상 고령인구가 총 인구에서 차지하는 비율 2000년 7.2%에서 △2010년 10.7% △2020년 15.1% △2030년 23.1%로 가파르게 높아질 것으로 추산)은 경제활력을 떨어뜨려 경제 사회 전반에 근본적인 변화를 불러올 것을 예고, 이에 대한 국가 차원의 대책을 서두를 것을 요구하고 있다. 이러한 인구구성의 변화는 국내 산업에 더 많은 외국인력을 도입해야 하는 것을 예고하는지도 모른다.

한편 점차 늘어나는 국제결혼 가정(2003년 결혼한 커플 중 외국인과 국제 결혼한 건수는 총 1만 5,913건으로 2002년보다 4.5% 늘었음) 또한 우리사회가 단일민족, 순수혈통만을 부르짖기에는 시대적, 사회적 환경이 변화하고 있음을 보여주고 있다. 이주노동자, 국제결혼 가정과 그 자녀들은 이제 우리 사회에서 함께 살아가야 할 또다른 우리들의 모습이기 때문이다.

새로 실시되는 고용허가제는 이주노동자들에게 최장 3년의 국내 취업기간을 보장하는 반면 엄격한 정주화 방지로 단기 로테이션 정책을 기조로 하고 있다. 그러나 대부분의 이주노동자 고용국이 경험했듯이 단기고용정책의 정착과정에서 이들에 대한 영주권 부여나 좀 더 나아가 시민권 부여 등의 문제가 제기될 것이다. 따라서 이미 형성되기 시작한 이민사회에 대한 면밀한 검토와 이에 대한 대비가 필요하다. 이는 고용법의 통과로 이제 한국사회도 이주노동이 단기간 사라질 현상이 아니라는 것을 인정하게 된 것이며 이들의 존재를 합법적으로 인식하게 되었기 때문이다. 이를 보다 넓은 의미에서 본다면 우리 사회도 이제 본격적으로 외국인을 받아들이고(단지 노동자가 아닌 전인격적인 사람으로) 이들과 더불어 살아가야 한다는 것을 의미한다.

이에 기존 이주노동자 지원활동의 영역에서 현재와 앞으로의 과제를 좀 더 짚어본다면 다음과 같다.

(1) 외국인력 정책, 제도 개선운동 : 지속적인 연수제도 철폐운동과 미등록 이주노동자 합법화 요구.

(2) 권리침해 구제와 권리감시 운동 : 이주노동자의 입국 전, 취업, 귀국 후까지 전 과정에 걸친 권리이해와 권리감시 운동이 필요하며, 특별히 새로운 제도아래 투명하고 공정한 인력도입절차(송출비리 감시), 노동권 침해 관련 및 차별 등에 대한 지속적인 감시와 지원활동 필요.    

(3) 이주노동자 조직화 : 이주노동자들이 자신의 권리의식을 강화할 수 있도록 다양한 방법의 조직화 활동이 필요하다. 여기에는 기존 상담소, 노조뿐 아니라 시민사회, 종교계가 각자의 역할에 맞는 다양한 차원의 조직화에 기여할 수 있어야 한다.

(4) 교육활동 : 일반 시민 및 이주노동자 대상의 다민족, 다문화, 공생사회를 실현해가기 위한 이(異)문화 이해 프로그램, 갈등해소 교육, 함께 살아가는 평화교육, 인권교육 등이 실시되어야 한다. 이러한 교육활동을 통해 자칫 외국인력 고용국에서 나타나기 쉬운 극단적 외국인혐오주의를 사전에 방지하도록 한다.    

(5) 국제연대 활동 : 오늘날 이주노동자 문제는 더 이상 한 나라에만 국한되거나 일시적인 현상은 아니다. 많은 사람들의 이동 속에 점차 더 많은 나라들이 이 문제와 연관될 것이며 이주노동의 전 과정에 걸쳐 발생하는 모든 문제 역시 국가간, 지역간 또는 국제적인 차원에서 공동으로 풀어갈 수밖에 없기 때문이다. 지난 98년부터 국내에서 시작된 UN 이주노동자 협약 비준 캠페인과 매년 11월 25일부터 12월 18일까지 아시아 차원에서 진행되는 이주노동자의 달 공동활동 등은 이러한 이해를 반영하고 있다. 다양한 국제연대 활동을 통해서 한국사회는 물론 많은 나라들에게이주노동자 문제를 더 이상 경제와 인권 사이의 양자택일의 문제로 볼 것이 아니라 ‘다른 나라에 가서 살며 일하는 사람’의 존재를 인정하고 기본적인 권리보장에 노력해야 한다는 점을 일깨워주어야 할 것이다.

<참고자료>

1. 외노협, <외국인산업기술연수생 인권백서>, 2000
2. 외노협, <외국인이주노동자 인권백서>, 2001
3. 공대위, <외국인고용정책 어떻게 바꿔야 하나> 국회의원용 자료집, 2003
4. 환경노동위원회, <외국인근로자의 고용허가 및 인권보호에 관한 법률안에 관한 공청회> 자료집, 2003
5. 중기협, <외국인 연수취업제는 이렇습니다>, 2003
6. 박석운, “외국인근로자 고용법의 내용과 문제점, 그리고 대응방안”, 2003. 7. 24 외노공대위 토론회 자료.
7. 기타 신문기사 자료
8. United Nations, International Migration Report 2002

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