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한국의 외국인이주노동자 정책의 문제점과 개선방안

한국의 외국인이주노동자 정책의 문제점과 개선방안 | 이철승 소장 칼럼
2007.05.30 14:45
엠코(hurkle97)  
http://cafe.naver.com/kmwco/35  
<한국의 외국인이주노동자 정책의 문제점과 개선방안>



한국의 외국인이주노동자 정책의 문제점과 개선방안 이 글은 2003년 5월 22일 민주사회를 위한 변호사 모임 부산경남지부가 개최한 <외국인노동자 법적 지위 개선 및 외국인력 제도 개선을 위한 토론회>에서 주제발제한 글과 2003년 10월 28일 대전외국인노동자센타 창립기념 심포지움에서 주제발표한 [고용허가제와 불법체류자 합법화의 문제점]이라는 제목의 글을 수정, 보완한 것이다.



이 철승 목사 (외국인이주노동자 대책협의회 상임대표,경남외국인노동자상담소 소장)



60-70년대 한국은 독일과 중동 등지에 이주노동자를 송출하고 달러를 벌어들임으로 국내 산업기반을 구축한 전형적 송출국이었으나, 그 이후 급격한 경제성장으로 80년대 말부터 소위 3D(Dirty, difficult, Dangerous) 업종에 대한 뚜렷한 노동기피 현상으로 제조업, 건설업, 수산업에 외국 인력 도입이 시작되면서 이제는 아시아의 대표적인 송입국이 되었다.

외국인력 도입 10여년이 지난 지금 약 40만명에 이르는 이주노동자들이 한국 산업현장에서 생산활동에 종사하고 있다. 그러나 전체 취업자의 약 2%, 임금 근로자의 약 3%에 해당하는 외국인 이주노동자들의 실상을 들여다보면, 한국인이라는 사실에 대한 부끄러움과 인간적인 분노를 삼키기가 힘들 정도의 상상을 초월하는 인권침해 사례들이 존재하고 있다. 말도 제대로 통하지 않는 나라에 와서 하루 평균 12시간 이상의 장시간 노동에 시달리면서도, 몸이 아파도 최소한의 자신의 건강권조차 보장받지 못하는 상태에서 생활하면서 임금체불과 폭행, 산업재해, 갖은 구박과 욕설을 견디어내는 이들의 일반적인 현실을 감안한다면, 그나마 임금이라도 제대로 받고 불구가 되지 않고 성한 육신으로 돌아간다면 행운일 것이다.

수많은 외국인이주노동자들이 ‘코리안 꿈’을 접고 지울 수 없는 아픈 상처를 가지고 한국을 떠나갔다. 90년 중반부터 한국사회에 외국인이주노동자들에 대한 인권유린문제가 본격적으로 사회문제화로 제기되면서 한국정부는 대책을 강구해 왔지만, 근본적인 해결책이라기보다는 현실과는 동떨어진 탁상행정의 전형, 심지어 정부부처간의 외국인 이주노동자를 볼모로 한 이권다툼 양상으로 오해받기에 충분한 문제해결 대책을 집행해 왔다.

이러한 한국의 외국인 이주노동자 문제는 결국 근본적으로는 외국인력수급제도에 의하여 파생된 문제이다. 한국의 외국인력 수급제도는 해외투자법인 산업기술연수생, 중기협 산하 산업기술연수생, 건교부 산하 건설 연수생, 해양수산부 산하 선원연수생으로 불리우는 “각종 연수생”수급제도로 시행되어 왔다. 그러나, 참여정부가 들어서면서 그간 우리사회의 심각한 문제로 대두되고 있던 외국인이주노동정책에 대한 합리적인 대안 모색을 추진해왔다. 하지만 일부 이권단체와 거대야당의 반대에 부딪혀 결국 타협을 통한 절반의 제도개선책을 2003.07.31 국회 입법으로 고용허가제를 도입하였다. 한국 사회의 외국인이주노동자 문제의 핵심은 기만적인 연수제도와 송출비리 그리고 미등록(불법체류자)이주노동자와 인권유린 등의 문제가 핵심이며, 이들 문제점에 대한 현실적인 대안을 담은 외국인력제도 도입이 요구되었지만, 국회를 통과된 [외국인근로자의고용등에관한법률안]은 연수제도 병행실시와 부분적인 미등록(불법체류) 이주노동자 사면/양성화조치로 결국 외국인력제도 관련 모순점을 그대로 남겨둔 채 출발, 신생제도의 미래는 불안한 상태에 놓이게 되었다.

이 글에서는 외국인 이주노동자 정책의 변천과정을 살펴보고, 2004년 08월 [외국인근로자의고용등에관한법률안]에 근거 고용허가제도의 실행을 앞두고 한국의 외국인 이주노동자 문제의 핵심문제 중의 하나인 미등록이주노동자(불법체류자) 문제를 둘러싼 한국정부의 강제추방 정책의 문제점을 살펴보고 개선 방안을 모색해 보고자 한다.



제1절. 한국의 외국인력 수급제도의 변천과정



1) 한국의 외국인력 수급제도의 시작은 1991년 10월 26일 법무부 훈령 제255호 ‘외국인 산업기술 연수사증 발급 등에 관한 업무지침’에 근거한 해외투자기업 산업기술 연수생 (이하 해투연수생) 제도에 의하여 외국인력 도입이 시작되었다. 해투연수생은 해외투자현지기업의 기술력 제고와 생산성 향상을 도모하기 위한 국내 모기업으로 기술연수를 목적으로 외국인력 도입과 고용이 허가되는 제도인데, 2003년 2월 말 현재 총 26개국에서 30,628명이 수급되어 있다. 이들은 현지 기업의 노동자로 간주되어 한국체류기간 동안 입,출국만 출입국에서 업무를 주관할 뿐 어느 행정기관도 관리, 감독의 책임을 맡고 있지 않으며, 월 평균 10만원의 실제 임금을 지급받고 있을 뿐 아니라 산재보험 등 최소한의 노동법 적용대상에서조차 제외되는 등 열악한 근로조건, 작업환경, 인권유린으로 사업장 이탈이 50%에 이르는 등 심각한 문제가 제기되었다. 이에 정부는 99년 12월 1일 노동부 “해외투자기업 산업연수생에 대한 보호지침”을 발표하여 저임금 노동력 활용수단과 국내에서 임금이 지급되는 경우 최저임금, 강제근로금지, 산재보험 적용 및 건강검진 등 7개항의 노동관계법령 적용 보호지침을 발표하게 되었다. 하지만 한국의 법원은 현지법인연수생에 대한 노동관계 법령에 따른 근로자로 인정한 사안별 판결이 내려졌고, 나아가 대법원에서조차(1997년 10월) 동일 판례가 내려졌다.



2) 한국은 외국인력 수급제도가 시행된 지 몇 년 지나지 않아서 불법체류자(미등록)의 급증과 3D업종의 인력부족이 급속히 증가되기 시작하자, 92년 6월부터 94년 5월까지 불법체류(미등록) 외국인 이주노동자들에게 6개월씩 출국유예조치를 통한 자구책을 강구하였다. 하지만 한국 정부는 결국 외국인력의 수급의 확대가 단순제조업체로부터 빗발치자 1994년 외국인력 도입을 중기협 연수협력단 주관으로 11개국 27개 송출기관으로부터 18,819명의 산업기술 연수생을 도입함으로써 소위 ‘연수생’제도라는 외국인력 수급제도가 한국의 유일한 외국인력제도, 그리고 표리부동한 제도의 서막이 열린 것이다.

한국정부의 외국인력 정책의 기본입장은 외국인의 국내취업에 대하여 내국인으로 대체할 수 없는 전문, 기술직종에 한하여 허용하되, 단순기능인력 송입은 금지하는 정책임에도 불구하고, 80년 중반이후 3D업체의 노동기피와 저임금 장시간 노동으로 산업경쟁기반을 지니고 있는 전통적 제조산업에 심각한 노동력 부족현상 그리고 90년대 초반까지 이미 8만여 명의 불법체류(미등록) 이주노동자 문제를 해결하기 위한 방편으로 연수생제도를 도입하였지만, 이는 한국 정부의 기존 단순 기능인력 도입금지 정책을 고수하면서 (출입국 관계법령 단순기능 외국인력 금지조항) 실상은 허가하는 편법 또는 불법제도를 실시하게 된 것이다.



3) 한국의 외국인력 수급제도인 연수제도는 이후 95 - 96년을 거치면서 건설연수생, 선원연수생으로 그 범위가 확대되었고, 결국 연수생제도라는 외국인력 수급제도가 고착화되었다.

1996년 노동부는 당시 불법체류문제(연수생 이탈자와 체류자격외 체류자 : 59.8% 총 167,563명)와 효율적인 외국인력관리를 위한 고용허가 도입문제를 제기하였지만 중기협, 건교부, 보건복지부 등의 관계부처의 반대로 무산되었다.



4) 1997년 2월 16일 법무부 차관 주재 관계부처 국장 “외국인 기술연수 조정 협의회”를 통하여 당시 연수생 도입을 3만을 늘려 8만명으로 도입하고 이른 바 ‘2 + 1 제도’라는 연수 2년 취업 1년이라는 연수취업제도가 등장하여 1998년 3월 11일 출입국 관리법을 일부 개정한 새로운 변형적 연수생제도가 시작되었고 그 후 2001년 1년 연수 2년 취업 형태의 연수취업제도가 현재까지 운영되고 있다. 하지만, 당시 고용허가제도를 반대하던 중기협과 일부 정부부처의 주장대로 불법체류․인권문제 해결을 위한 보완적정책으로서 연수취업제도 시행은, 주장과는 달리 2003년 02월 현재 불법체류자가 288천명(78.4%),으로 증가 그리고 각종 인권유린문제가 오히려 증가되었다.



5) 2002년 7월 15일 국무총리 국무조정실에서 관련부처간의 합의로 “외국인력제도 개선방안”을 발표하였는데, 그 내용을 간추리면 첫째: 연수생제도의 도입규모를 대폭 늘리고 업종을 확대한다. 제조업분야에 기존의 8만2천명에서 13만명으로 늘리고, 건설연수생은 2,500명에서 7,500명으로, 농축산업은 신규로 5,000명 규모을 도입한다. 둘째:음식종업원. 간병인. 환경미화원 등의 서비스업종에 외국국적 동포(중국동포)에 한하여 ‘취업관리제도’를 실시한다. 셋째: 불법체류자 중 자진신고로 출국 유예조치 중인 25만 6천명은 2003년 3월까지 전원 출국조치 후 새로 도입하는 인력으로 산업현장의 인력 공백을 대체한다.

당시 이러한 내용의 정부의 정책이 발표되자, 대한상공회의소에서는 2002년 8월 28일 해투연수생의 연수기간 연장과 연수직종을 생산직종 제한에서 물류와 판매보조 등 생산관련 직종으로까지 확대해줄 것을 건의했고, 조선업계에서는 2002.9.10일 산자부에 조선업계의 특수성을 이유로 대기업에서도 연수생을 도입할 수 있도록 건의서를 제출하였다.

이러한 정부의 7.15 외국인력 개선방안은 명분도 실익도 없는 당연히 폐지해야 할 실패한 외국인력 수급 제도인 연수생제도을 오히려 확대 강화하겠다는 시대착오적인 시도였다. 또한 외국국적 동포에게만 특별 대우함으로 인한 헌법의 차별대우 금지를 위반하는 불법을 공포한 것이며, 민족차별정책으로 국제사회에 비난을 면하기 어려운 정책이고, 그리고 과연 정부가 발표한 개선책이 현실적으로 가능하고, 실익적인 측면에서도 계산해보면 결국 전형적인 탁상행정의 결과라고 보여진다. 불체자 신분인 약 28만명의 강제출국이란 불가능한 것이고, 그로인한 산업현장의 일시적인 마비에 따른 경제적 손실도 결코 적지 않을 것이다.



6) 2002년 11월 13일 여.야 33인 의원 공동발의로 “외국인근로자의 고용허가및인권보호에관한법률안” 이 국회에 제출되었고, 2002년12월 대통령 선거 공약으로 여. 야 대선후보 모두 연수제도철폐를 공약하였다. 2003년 2월 대통령직 인수위원회에서 산업기술연수생폐지와 고용허가제도입을 발표하였고, 2003년 2월 임시국회에서 처음으로 국회 환경.노동상임위원회에 법안이 상정되었다. 그러나, 이 법안은 우여곡절 끝에 산업연수제도 병행실시를 전제로 여,야 합의로 2003.07.31 [외국인근로자의고용등에관한법률안]이 국회를 통과하여 외국인력도입 10여년 만에 합법적인 제도를 도입하였지만, 그동안 한국사회의 해결해야 할 외국인 이주노동자문제의 핵심적인 문제[연수제도폐지, 미등록체류자(불법체류자)해소 등]를 그대로 남겨둠으로서 합법적인 제도 정책에도 상당한 어려움이 예견된다.



7) 2003. 08월 16일 한국 정부는 [외국인근로자의고용등에관한법률]이 공포됨에 따라 선별적 합법화 조치를 발표하였다. 합법화 대상자는 2003년 3월 31일 현재 국내 체류 기간이 4년 미만자 22만 7천 여명에 대한 합법화를 발표하였다. 결국 4년 이상자와 2003. 03. 31이후 신규 불법체류자등 9만 7천여명에(밀입국 등 정부의 불법체류자 통계에서 누락된 통계임으로 실제는 더 많음) 대해서는 합법화 신청 접수가 끝나는 2003.11.15일까지 자진출국 조치가 발표되었다.



지금까지 한국의 외국인력정책의 변천사를 살펴보았다. 한국의 외국인력 정책이란 한마디로 연수생제도이며, 연수생제도를 한마디로 표현하면 법적 지위 권리는 학생이지만 근로자로서의 의무를 강요당하는 기만적인 제도이고 한국 정부는 이러한 외국인력 수급제도를 10여년째 운영하고 있다. 그리고 2003. 07월 한국정부는 수많은 논란 끝에 처음으로 합법적인 외국인력제도를 도입하였지만, 산적한 모순점을 남겨둠으로 제도의 정착에 상당한 혼란과 진통이 예견된다.




제2절. 한국의 외국인이주노동자 정책의 문제점




1. 고용허가제도 도입 이전까지 외국인력수급제도의 문제점



한국정부의 외국인력제도는 1998년 산업연수제도가 인권과 불법체류 문제에 대처하기 힘들다는 판단 아래 이를 보완한 “연수취업제도”가 2003. 07월 까지 공식적인 유일한 외국인력 수급제도이다. 연수취업제도란 기능과 의사소통을 배우는 동안 연수생으로 대우하고 그 이후에는 정식 근로자로 대우하는 것이다. 하지만 이 제도의 결정적인 문제는 연수는 없고 근로만 제공하고 있다는 것이다. 그리고 2003년 2월 합법체류 외국인 이주노동자가 전문기술인력 21,229명, 연수취업자 11,801명, 산업연수생 32,576명, 해투기업 연수생 13,744명 등 79,350명이고, 불법체류자(미등록 이주노동자)가 287, 808명(78.4%)이라는 노동부 통계가 입증하듯 합법적 외국인력 수급제도인 연수취업제를 표방하면서 실제로는 불법체류(미등록 노동자) 외국인이주노동자를 활용하는 정책을 추구해 왔다.




1) 불법체류자(미등록 이주노동자)를 활용하는 정책

한국에는 불법체류자(미등록 이주노동자)가 합법체류자(연수생, 연수취업자 등)보다 훨씬 많고 임금 뿐 아니라 개인생활의 자유도 오히려 편리한 비정상이 정상이 되는 역설이 발생하고 있다. 불법체류자 문제는 연수취업제도(과거 산업연수생 제도, 이하 연수생제도라 칭함)와 무관(전체 불법체류자 중 연수생 이탈자가 20%)한 것처럼 오해될 수 있지만, 한국의 외국인력 수급제도인 ‘연수생’제도 도입 취지가 ‘중소기업의 인력난 해소와 불법체류자 대체’에 있었다는 사실을 고려하면 결코 무관하지 않다. 연수생 도입 10여년이 지난 2003. 07월까지 불법체류 문제는 매년 증가하여 80%에 이르고 있었으니, 한국의 유일한 외국인력 수급제도인 ‘연수생’ 제도는 정책적으로 실패하였음을 지적할 수 있다. 따라서 한 마디로 한국의 외국인력제도란 불법체류자(미등록이주노동자)를 활용 정책이다.



2) 연수제도는 필연적으로 인권유린이 발생하는 제도이다.

이주노동자 지원상담단체에 접수되는 인권유린 상담의 내용은 체불, 폭행, 산재, 강제적금, 욕설, 살인적 장시간 강제노동, 외국인등록증 및 여권압류, 성추행, 폭행, 업체변경, 외출금지 등 인신구금, 문화적 차이에 따른 차별 및 인격모독 등이며, 이런 인권유린은 합․불법체류자가 공통적으로 당하는 문제이다. 국가인권위원회의 2002년 국내 거주 외국인노동자 인권실태 조사에서 외국인 노동자들이 겪는 인권문제의 1순위가 장시간 노동문제(56.6%)로 나타났고(한국노동자 주당 평균 49.3시간, 외국인노동자 68.3시간), 연수생 신분자는 이탈방지를 이유로 강제적립금(99년 이후 폐지를 주장하지만 현재에도 상당수 업체가 임금의 일부를 강제로 적립하여 회사가 보관하고 있음) 문제와 신분증 압류, 외출 외박 금지 및 감시 등 ‘기본적 인권침해’가 불법체류자(미등록 이주노동자)에 비하여 훨씬 심한 것으로 조사되었다.

한국노동연구원이 연수생에서 이탈하여 불법체류를 하는 동기를 조사한 설문통계에 따르면 ‘인격적으로 부당한 대우’가 17.5%, ‘임금이 계약보다 적거나 임금을 주지 않아서’가 13.4%로 총 30.9%가 기본적 인권침해 문제 때문에 불법체류자로 전락하고 있는 것이다. 산업연수생들로부터 가장 큰 지탄이 되었던 강제적금문제는 연수생 파견 계약서 제4조 4항 “연수생은 연수기간 중 기본연수수당의 일정비율(50%이상을 원칙으로 함)을 중소기업협동조합중앙회가 정하는 대한민국 내 은행에 정기적금을 가입하여야 하며.....”과 같이 강제의무규정으로 만들어놓고, 예금주가 연수생 또는 연수업체 직원 명의로 된 적금통장을 대부분 회사가 보관하여 왔고, 연수생이 직접 은행에 가서 예치금을 찾고자 해도 회사의 동의 없이는 은행에서 지급하지 않는 등 금융거래법을 위반하는 문제가 빈발하였다. 이에 이주노동자 지원상담단체(경남외국인노동자상담소)가 금융감독원에 고발 질의를 통해 위법성 판정이 내려지자 중기청은 “외국인 산업연수제도 운영에 관한 지침” 제23조 「정기적금 가입」2항의 의무규정을 99년 5월 13일 폐지했지만, 실상은 현재도 연수생도입을 주관하고 있는 중기협 중앙회와 연수업체에 의하여 일반적으로 시행되고 있다.

강제적금은 입국 당시 과다한 송출비용을 지불하기 위해 은행 및 사채시장에서 높은 이자의 부채를 가지고 입국한 대부분의 연수생들은 매달 임금을 고국으로 송금하여 이자 등을 변제해야 하는 절박한 상황인데도, 매월 최저임금 수준의 임금에서 강제적금을 공제하고 갖가지 명목의 공제금, 그리고 기본적 생활비를 빼고 나면 결국 매월 송금할 수 있는 금액은 없어지게 된다. 이 문제는 결국 연수생들이 이탈하여 보다 개인생활이 자유로운 불법체류상태를 선택하는 동기가 된다.

2001년 12월 말 현재 국내은행에 예치된 자신의 적금을 찾지 못하고 강제 또는 자발적 출국자들의 예치금이 6억 8천만원에 이르고 있고, 현재도 주인없는 외국인 이주노동자들의 은행 예치금이 국내 모 은행에 그대로 방치되고 있는 실정이다.



3) 연수제도는 송출과 관련된 각종 비리와 인권유린이 유발되고 있다.

외국인 이주노동자들은 입국 당시 해당국가에서 300~1,200만원의 송출 브로커 비용을 제공하고 입국하기 때문에 연수취업자(1+2년)가 합법체류기간을 초과하거나 도중에 이탈하는 불법체류를 유발할 수밖에 없다. 중기청 99년 「산업연수생 및 연수업체 실태조사」에서 송출기관이 제시한 수수료 340~1,300$보다 더 많은 송출금을 지급하고 입국한 연수생은 68.5%였고, 이들은 1,500$ 이상의 송출 수수료를 지급한 것으로 나타났다. 또한 한국의 외국인력 도입과 운영을 민간단체인 중기협 중앙회가 독점 운영함으로 인해 발생하는 각종 비리와 부정이 계속적으로 일어나고 있다. 중기협 중앙회는 1996년~2001년까지 연수생 도입과 관련하여 565억의 이윤을 남겼음이 지난 국정감사 자료에서 밝혀졌다.(관리비 1인당 286,000원, 연수취업제 이후 196,000원+계약이행보증금 360,000원(300$/1인), 송출수수료 500~1,000만원+사후관리비 24,000원(1인/월))

연수관리비는 중기협 중앙회가 연수업체를 대신하여 산업연수생을 송입하여 배정하는데 비용을 징수하기에 당연한 항목이지만, 그 금액의 적정성은 문제이며 중기협 중앙회가 스스로 표방하듯 ‘비영리 법인’이면서 수익이 발생한다는 것이 문제이다. 또한 연수생이 사업장에서 이탈하면 이행보증금, 즉 공탁금 1인당 300달러는 ‘귀속 수입’으로 중기협 중앙회 돈이 되며 2001년 8월 당시 이탈 연수생 34,061명에 대한 ‘귀속 수입’이 104억원에 이른다. 이런 귀속수입을 회계상 ‘고유목적 사업준비금’이란 명목으로 적립되는데, 2000년 39억 8천만원, 2001년 42억 7천만원으로 집계되었다. 결국 외국인력도입, 운영에 대한 독점권을 가진 중기협 중앙회가 연수생 사업으로 이처럼 막대한 이윤을 결코 쉽게 포기할 수 없을 것이라고 짐작된다.

결국 이러한 막대한 이권사업은 부정과 비리로 귀결된다. 2001년 무혐의 처리가 되긴 했지만 중기협 회장도 비리의혹으로 검찰의 수사를 받았고, 1997년 통상산업부 간부와 중기협 그리고 송출업체간의 뇌물커넥션이 언론을 통해 폭로(1997년 7월 8일 주요일간지)되어 통산부 기획관리실 행정담당관은 뇌물혐의로 구속, 중기협 중앙회 연수협력단 관계자 3명 뇌물수수혐의, 또 돈을 준 송출 알선업자 6명이 구속되었다. 그 밖에도 몇 건의 송출비리관련 사실로 사법기관으로부터 입건된 사실을 통해서 드러난 것처럼 외국인력 도입과 운영을 둘러싼 부정, 비리문제는 결국 정부가 아닌 민간단체에 의하여 독점됨으로 파생된다고 볼 수 있으며, 또한 10여년 동안 연수생제도의 운영상 실패와 폐지의 절박함을 드러낸 것이다.



4) 연수생제도는 법률적으로 위헌성 논란이 제기되는 불법적 제도이다.

현행 연수생제도는 법률적으로 ‘근로자’성을 인정하지 않고 도입 운영되고 있지만 이미 대법원에서 지난 95~97년까지 5차례에 걸쳐 연수생을 근로자로 인정하는 판결이 있었다(대법원 1995.9.15. 선고 94구12067호, 대법원 1995.12.22. 선고 95누2050호, 대법원 1997.3.28. 선고 96도694호, 대법원 1997.10.10. 선고 976누 10352호). 대법원의 판결을 무시하고 이 제도를 더 이상 방치할 수는 없을 것이다. 2002년 12월호 한국법학원 발행 저스티스에 기고한 김지형 부장판사의 글「외국인노동자의 헌법상 기본권 보장 -현행 산업연수생제도의 위헌성 검토를 중심으로-」에 의하면,


「출입국 관리법령의 규정에 의하면, “산업연수생”의 활동범위는 어디까지나 순수한 “연수”활동으로 제한되는 것이고 “취업”활동은 엄격히 금지되어 있다. 그러나 우리 나라에서 현재 운영하고 있는 산업연수제도는 정부(국무총리 소속의 ‘외국인산업인력정책심의위원회’ 및 중소기업청)의 외국인력정책에 따라 외국인을 출입국관리법령상의 “산업연수생(D-3)” 체류자격을 갖는 산업연수생으로 입국시켜 “연수”활동이 아닌 “취업”활동에 종사하도록 함으로써 사실상 단순기능 외국인력을 활용하기 위한 제도로 운용되고 있다. 우리 헌법상 명문의 규정은 없지만 외국인에게도 참정권 등 명백한 예외를 제외하고는 원칙적으로 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 평등권, 자유권적 기본권 등 기본권 보장의 주체가 되고, 우리가 비준한 국제연합의 <사회권 규약>이나 그 밖의 외국인의 지위에 관한 국제연합이나 국제노동기구의 선언 또는 협약 등이 외국인에게 보장되어야 할 권리 또는 자유 등 대우에 관하여 규정하고 있는 내용에 비추어 볼 때, 현재와 같이 산업연수제도를 이용한 외국인력정책에는 위헌의 소지가 많다.....」


김지형 판사는 특히 현행 외국인산업기술연수제도가 헌법의 법치주의, 평등권, 직업선택의 자유 및 시장경제 원리에 위배되어 위헌이고, 연수취업제도 역시 위헌이라는 견해를 밝혔고, 또한 연수생제도는 직업안정법과 근로자 파견법에 위반된다는 주장을 통하여 헌법재판의 필요성을 제기했다.

이처럼 한국의 법원과 법률전문가들로부터도 편법 및 위헌성 제기를 낳고 있는 불법적인 제도이기에 연수생제도는 폐지가 마땅하다.




2. 고용허가제도 도입 후 선별적 합법화에 따른 미등록 이주노동자(불법체류자) 강제추방 정책의 문제점



2003. 08. 16일 [외국인근로자의고용등에관한법률]이 공포되어 결국 불법체류자에 대한 합법화가 이루어졌지만, 법안의 졸속입법으로 선별적 합법화가 추진되어 합법화에서 제외된 정부통계 9만여명과 2003년 09. 01- 11월15까지 합법화 신고기간 중 미신고로 불법체류자가 된 43.558명을 포함한 13만여명에 대한 강제추방을 2003. 11. 15부터 강행 실시하였고, 이 조치에 반발하여, 경남외국인노동자상담소를 시작으로 외국인이주노동자대책협의회 산하 인권지원 단체가 중심이 된 이주노동자들의 강제추방반대 농성투쟁이 전국적으로 전개되었고, 이 과정에서 2004. 04월까지 10명의 외국인 이주노동자가 자살, 동사 등으로 인해 사망하였다.



1) 불법체류(미등록)외국인노동자의 선별적 합법화 절차의 내용과 문제점



가) 합법화 절차의 내용


a) “외국인근로자의고용등에관한법률” 부칙 제2조에 따라 불법체류자의 국내 체류기간을 기준으로 합법화 조치 (합법화 대상 불법체류자 수 : 22만 7천여명)

b) 03.3월말 기준 3년 미만자(16만 2천여명)는 최장 2년 한도로 합법화

c) 3년 이상 4년 미만자(6만 5천여명)에 대해서는 사증발급인정서를 발급하여 재입국을 보장하고, 출국 후 3개월 이내에 입국하면 합법적인 취업을 보장 (이전 체류기간과 합하여 5년 범위내)

d) 체류기간 4년 미만인 불법체류자는 9.1~10.31까지 2달간의 신청기간 동안 관할 노동부 사무소와 출입국사무소에 소정양식의 신청서류를 구비하여 신고.

e) 체류기간 4년 이상 자가 8월말 이전에 출국할 경우 범칙금 등 처벌이 면제되므로 이들은 일정기간 경과 후 고용허가제 절차에 의해 재입국 가능



나) 선별적 합법화 절차의 문제점


a) 합법적인 외국인력제도 도입의 필요성은 ① 불법체류자(미등록 외국인이주노동자)가 80%라는 문제 ② 국제사회로부터도 비난받던 현대판 노예제도라는 오명의 기만적인 산업연수제도의 문제 ③ 고질적인 송출비리문제 ④ 외국인이주노동자에 대한 인권유린 문제 등의 문제에 따라 합법적인 외국인력제도의 도입이 한국사회에 요구되어 왔다. 따라서 불법체류자 합법화 조치는 그 취지와 목적이 불법체류자 문제의 해결이라는 과제임에도 불구하고 입법논의과정에서 당시 거대 야당에 발목잡혀 상당 부분이 취지에서 퇴색되어 불법체류자(미등록자) 문제의 해결에 처음부터 어려움이 예상되었다.

b) 2003.03.31 기준으로 3년 미만자와 3년 이상 4년 미만자에게 합법화의 혜택을 준다는 기준의 모호성으로 결국 제외된 9만7천여명은 불법체류상태를 벗어날 수 없게 되었다.

c) 합법화 신고 절차가 노동부의 제출서류를 통한 사전심사와 그 이후 출입국의 신고절차로 인하여 한국어에 서툴고 관련서류 구비에 복잡함으로 결국 신고 자체를 포기하며, 수시로 변하는 한국정부의 정책에 신뢰하지않던 외국인이주노동자들은 신고의 필요성에 의문을 지니고 있기에 실효성에 의문이 제기되었다.

d) 3년 이상 4년 미만자가 재입국 허가서를 발급받아 본국으로 귀국하여 재입국하려 했지만 인도네시아, 중국, 우주베키스탄, 필리핀, 베트남 등의 현지 한국 공관에서 재입국을 불허하였기에 국내에 해당 불법체류자(미등록)들 사이에는 한국정부의 합법화조치에 대한 불신으로 재입국신고 절차를 포기하였으며, 노동부는 뒤늦게 외교통상부에 협조공문으로 파장을 진화에 나섰지만, 이미 정부 방침에 불신을 막기에는 역부족이었다. 결국 관계부처와의 충분하고 긴밀한 협조가 이루어지지 못하여 절반의 합법화조치 자체도 미완이 되었다.

e) 합법화 대상자들을 고용하는 사업주들은 최고 1년 6월에서 6월 정도밖에 고용할 수 없기에 복잡한 서류제출과 출국보장 책임각서를 부담스럽게 생각하며, 또한 대부분의 사업주는 현재 4년 체류 이하자만 고용하고 있지 않기에 4년 이상자인 숙련되고 한국어에 능통한 합법화 조치에서 제외된 외국인이주노동자를 당장 출국시키기에는 기업의 현실이 난감할 수밖에 없기에 결국 신고를 통해서 출국대상자가 밝혀지는 것을 꺼리기에 신고를 기피하였다.

f) 그동안 산업재해나. 교통사고.각종피해소송, 질병치료로 인한 입원 또는 통원치료 중에 있는 외국인이주노동자들에게는 체류허가 변경(G-1)를 취득했거나, 동일한 사유가 발생한 자에 대한 정부 부처의 합법화 조치 대상여부가 각기 다른 혼선을 빚었고, 또한 2002년 이미 자진신고한 선원과 밀입국자 중에 2004년 4월까지 출국유예조치를 받았으면서도 금번 합법화조치에서 제외됨으로 정부가 이미 사면한 2004년 4월의 합법화조차 보장할수 없다며 출국을 요구하는 부당한 정부조치에 반발하였다.

g) 합법화 조치의 대상자들 가운데는 여권 기간이 초과되어 한국 주재 자국 대사관/영사관으로부터 여권기간을 연장받아야 하지만, 우즈베키스탄, 베트남 등의 공관들은 여권 발급 및 여권 연장조치를 거부하고 있기에 해당국가 이주노동자들은 사실상 합법화 조치는 불가능한 것이다. 한국 정부가 외교부를 통한 사전 협의가 이루어지지 않고, 이주노동자들의 현실 실태 파악에 소홀한 결과라 볼 수 있다.



2) 미등록이주노동자(불법체류자) 강제추방정책의 문제점



가) 행정 현실의 문제

현재 국내 외국인보호시설의 수용인원은 1,000여명에 지나지 않으며, 조사와 권리변제 등을 위해 외국인을 수용하는 기간이 약 1달 정도인 것을 감안할 때, 1년간 단속과 강제추방을 벌인다 해도 추방인원은 1만여명에 지나지 않는다.

이런 상황에서 2004년 2월 현재 13만 9천명에 달하는 미등록이주노동자들을 단속으로 추방하는 것은 현실적으로 불가능하다. 게다가 단속과 추방에 따른 인력 및 경비 손실, 자살과 같은 인명 피해, 비인도적 정책이라는 국내․외의 비난여론 등 강제추방정책의 부작용도 만만찮은 게 현실이다.



나) 실효성의 문제

2003년 11월 15일 이후 정부가 지속적인 단속/강제추방정책을 펴 왔음에도 불구하고, 2004년 03월 현재 미등록초과체류자(불법체류자)는 오히려 1만 7천여명이 증가하였다. 결국 초과체류자 문제는 단속/추방정책으로 해결될 수 없다는 것이 역설적으로 드러난 것이다.



다) 고용허가제 성공과 정착에 난항

고용허가제 도입의 본래 취지는 ‘초과체류자 문제 해결’과 ‘연수생제도에 따른 송출비리 및 인권탄압 시비 해소’, ‘효율적인 외국인력관리’였다. 그러나 고용허가제는 ‘연수생제도 병행실시와 선별적 합법화’로 인해 시작부터 그 취지가 크게 훼손되었고, 급기야 성공과 정착 가능성마저 크게 흔들리고 있다.

2004년 3월 25일 정부는 산업현장 인력난 해소를 목적으로 7만 9천명(고용허가 2만 5천, 취업관리 1만 6천, 산업연수 3만 8천)의 외국인력을 도입한다고 밝히고, 이처럼 대규모 인력을 도입하는 배경에 대해 “합법체류 중인 외국인노동자 26만명의 부족분(적정규모는 37~38만명)을 보완하는 수치”라고 설명하였다. 즉 정부가 강제추방정책을 통해 고용허가제 시행 이전에 초과체류자를 4만명 이하로 현저히 낮출 수 있다고 보고 계산한 셈법이다. 그러나 이것은 분명한 경솔한 낙관이며 착각이다.

이같은 셈법은 초과체류자가 실제로 4만명 이하로 낮아졌을 때 비로소 설득력을 얻을 수 있다. 아직도 14만명에 달하는 초과체류자 문제가 엄존하고 있는데다, 위에서 언급한 바 지금도 초과체류자가 꾸준히 증가하고 있지 않은가? 게다가 연수생제도가 폐지되지 않은 상황에서 송출비리와 인권침해, 연수생 이탈 등의 문제 또한 고용허가제 성공의 발목을 잡을 것이 뻔하지 않은가?



라) 부처이기주의 문제

2004년 3월 23일 열린 노동부 산하 외국인력고용위원회[24명 위원 : 정부위원 16명(각 부처 국장급), 노사위원 4명, 공익위원 4명]에서 나타난 문제점에 대해 몇 가지를 지적하고자 한다.

a) 고용허가제는 정부의 추진정책임에도 불구하고 아직까지 부처간 입장 차이로 주무 부처에 대한 각 부처의 협력이 원활하지 못하다.

b) 외국인력을 둘러싼 주무 부처가 각기 다르게 편성되어 있어 효율적이고 신속한 통제시스템을 갖추지 못하고 있다.

c) 특히 산자부의 산업연수제도는 순수연수제도로 전환하는 등 제도의 본래 목적에 충실하게 운영하겠다고 밝힌 바 있지만, 2004년 외국인력도입규모 7만 9천명 중 산업연수생 3만 8천명, 고용허가 2만 5천명, 취업관리 1만 6천명으로 결정함으로써, 결국 부처간 이해관계가 국가의 외국인력정책 원칙보다 우선시되는 결과로 나타났다는 것이다.



마) 관련정책의 신뢰성 문제

2003년 11월 이후 외노협 등 제반 인권단체의 요구에 대하여 2004년 1월 국무조정실에서 일부 수용조치를 발표했지만,(자진출국자에대한 재입국보장 인센티부로 04. 08월 고용허가시 고용허가 대상자로 우선 재입국, MOU 체결국가 이외의 자진출국자는 특별조치로 재입국 보장) 결국 소극적인 자진출국 유도 및 관련 부처간 입장 차이로 인한 후속조치 미비 등으로 큰 성과를 거두지 못했다. 04. 3월 이후 정부는 강력한 단속추방정책을 추진하고 있지만 오히려 초과체류자는 증가하고 있는 추세이며, 04. 2월 말까지 자진출국자에 대한 재입국 보장 역시 관련 부처의 이견으로 고용허가 대상국 이외의 국가에 대한 재입국조치는 결국 무산 위기에 놓여 있다. 이러한 모습은 결국 정부의 합리적인 외국인력정책 수행의지에 대한 또 하나의 불신을 낳고 말았다.



바) 미등록 이주노동자(불법체류자) 문제의 해결방안(3가지로 요약)

a) 사업주에 대한 강력한 법적 조치를 통하여 초과체류자의 체류환경 자체를 차단하는 방법이다. 그러나 이것은 중소업체의 반발과 법 집행에 대한 충분한 사전홍보와 동의를 구하는 데 상당한 시간이 요구된다는 점에서 어려움이 있다.

b) “외국인근로자고용등에관한법안”의 일부 조항 개정으로 초과체류자를 전면적으로 합법화하는 방안이다. 그러나 이는 2003년 7월 31일 법을 제정하고 올해 8월 실시 예정인 상황에서, 실시 운영도 해보지 않고 법 개정을 논한다는 것은 의회 스스로 졸속입법을 시인하는 것이기 때문에, 의회가 이 문제를 현실성있게 개정논의하기까지는 일정한 시간이 요구된다는 점에서 또한 어려움이 예상된다.

c) 적극적 자진출국 유도정책, 즉 2004년 7월까지 자진출국을 적극적으로 유도하면서 자진출국자에게는 재입국을 보장하는 인센티브를 부여하는 방법이다. 동시에 중소기업주들이 갖고 있는 인력부족에 대한 걱정은 04년 8월 이후 외국인력 신규도입규모를 통하여 안심시키고, 고용허가제 실시 이후 초과체류자 고용에 대한 엄벌을 충분히 홍보하여 동의를 구해야 하며, 이에 따라 출입국의 초과체류자 단속 위주의 활동은 고용주 단속 위주 활동으로 바뀌는 것이 효율적일 것이다. 물론 이 조치를 할 경우 우선 “출입국 관련법령” 개정 등 관련 부처의 법 개정이 전제되어야 할 것이다.




제3절. 한국의 외국인력정책의 문제점과 개선방안



한국정부의 외국인력제도는 1998년 산업연수제도가 인권과 불법체류 문제에 대처하기 힘들다는 판단으로 산업연수제도를 보완한 연수취업제도와 2003. 07. 국회 입법으로 통과된 고용허가제가 현재의 공식적인 외국인력 수급제도이다. 연수취업제도란 기능과 의사소통을 배우는 동안 연수생으로 대우하고 그 이후에는 정식 근로자로 대우하는 것이다. 하지만 이 제도의 결정적인 문제는 연수는 없고 근로만 제공하고 있는 것이다. 그리고 고용허가제란 도입부터 근로자 신분을 인정하여 노동3권을 부여하지만 사업장 자유로운 선택이 이주노동자에게는 허용되지 않는 제도이다.



1. 불법체류자(미등록 이주노동자)를 활용하는 정책



한국에는 불법체류자(미등록 이주노동자)가 합법체류자(연수생, 연수취업자 등)보다 훨씬 많고 임금뿐 아니라 개인생활의 자유도 오히려 편리한 비정상이 정상이 되는 역설이 발생하고 있다.

불법체류자 문제는 연수취업제도(과거 산업연수생 제도, 이하 연수생제도라 칭함)와 무관한것처럼 오해될 수 있지만,(전체불체자(80%)중에서 연수생에서 이탈한 불체자(20%)) 한국의 외국인력 수급제도인 ‘연수생’제도 도입 취지가 ‘중소기업의 인력난 해소와 불법체류자 대체’에 있었다는 사실을 고려하면 결코 무관하지 않다. 산업연수생 제도 도입후에도 불법체류자 문제는 계속증가하여 2003. 08월까지 불법체류자가 80%에 달했으니 연수생제도는 정책적으로 실패하였음을 지적할 수 있다. 또한 2003.07.30 입법 통과된 고용허가제도는 선결과제로 불법체류(미등록)자 문제에 대한 사면/양성화조치로 합법적 외국인력제도 정착을 목표로 하였지만, 결국 35%이상의 불법체류(미등록)문제를 지속시킬 수밖에 없으므로 앞으로도 상당한 진통과 고용허가제도의 성공여부도 매우 불확실한 상태에 놓일 것으로 예견된다. 따라서 한국의 외국인력 정책은 결국 불법체류자를 지속적으로 활용하는 정책을 적극적으로 또는 적어도 소극적으로 활용한다고 볼 수 있다.



2. 연수제도와 고용허가제 병행실시로 편법과 인권유린을 제도화한 정책이다.



두 제도의 병행 실시는 타당성과 합리성을 상실한 특정 이권단체에 손을 들어준 정치권 음모라는 국.내외의 비난을 면할 수가 없게 되었다. 동일국가에서 한국에 입국하여 한국의 동일한 노동조건에서 동일하게 노동을 하지만 고용허가제로 입국한 이주노동자는 근로자로 인정받아 노동3권이 법적으로 부여받지만, 연수생제도로 들어온 이주노동자는 학생신분의 체류자격이 부여받는 것이며, 동일한 외국인력에 대한 관리를 두고서도 5개부처가 관리함에 따라 체계적이고 효율적인 관리에도 혼선이 예견된다. 연수제도의 불,편법성 지적은 이미 한국의 법원에서조차 사안별 판결로 입증되었고 불법체류자로 전락할 수밖에 없는 중요한 원인 중에 하나인 송출관련비리를 유발시키는 제도이며, 따라서 이 두 제도의 병행실시는 결국 인권유린을 제도화한 정책이라 볼 수 있다.

현 상황에서 한국의 외국인력 제도의 문제를 둘러싼 개선방안을 논하기 위해서는 그 선결과제로 한국 사회의 이주노동자 문제의 핵심인 두가지를 지적할 수 있다.

첫째는 기만적이고 불법적인 그리고 법조계에서도 위헌성을 지적받고 있는 각종 연수생제도의 폐지문제이다.

둘째는 고용허가제도가 결국 반쪽짜리 제도개선에 불과하게 되었기에 핵심선결과제인 현재의 불법체류자(미등록) 문제에 대한 전면적인 사면/양성화 조치로 심각한 인권유린의 노동환경을 제거해야 할 것이다. 그리고 이 불법체류자(미등록)문제를 해결하지 않고는 그나마 합법적인 외국인력제도인 고용허가제도의 정착에도 상당한 어려움이 예상되어 결국 정책 실패의 원인을 현정부와 이주노동자 인권지원단체 뒤집어씌우면서 현재도 중기협을 중심으로 한 이권세력이 부패한 정치권 막대한 로비로 신종 연수제도의 확대 강화를 시도할 우려가 예견된다. 실제로 2003.07.16 한나라당 의원이 중심이 된 43명의 의원발의 되었던 중소기업인력지원특별법안의 추진 배경에는 이미 연수제도의 확대/강화의 의도가 충분히 감지되고 있음에 주의해야한다.

이미 지적한것과 같이 한국의 외국인 노동자문제의 드러난 핵심은 연수제도의 편법성, 송출과 관련된 엄청난 비리문제, 인권침해,그리고 심각한 불법체류자(미등록이주노동자)문제이다. 이러한 문제의 원인으로는 직.간접적으로 산업기술연수제도라는 표리부동한 편법적인 제도에 기인되어 왔고, 따라서 한국의 외국인력제도의 개선은 우선 현행 산업기술연수생제도(현재 변형된 연수취업제도)의 폐지를 통한 새로운 합법적 외국인력제도인 고용허가제도의 정착을 통한 노동허가제로의 개선을 이루어야 할 것이다.

새로도입 하는 합법적 외국인력수급 제도(고용허가제)는 한국의 외국인 이주노동자의 핵심 문제인 송출비리와, 인권 침해, 그리고 불법체류자(미등록이주노동자)문제에 대한 현실적 대처 방안이 필수적이다.


유럽의 대표적인 이주노동자 문제를 해결한 독일의 이주노동자정책이 한국에 시사하는바가 크다. 독일은 1960년대 이른바 ‘순환정책’(Rotationsprinzip)을 실시해오다가 1973년 오일쇼크 이후 정책의 변화를 시도하여, 귀국촉진정책과 사회적 통합정책을 병행 실시해 왔지만, 그 이후 소위 장기체류자 문제(불법체류)로 크게 어려움을 겪었다. 그러나 독일의 장기체류자 문제는 사용자들의 요구로 파생된 문제였다. 유럽의 프랑스와 네덜란드 등은 5년 이상 체류자에게 국적을 부여함으로 장기체류자 문제를 해결해왔던 것과는 달리 독일은 혈통주의 입장을 고수하여 국적부여를 실시하지 않았기에 불법체류자가 400만명에 이르렀지만, 1999년 독일은 국적법을 변경하여 5년 이상 체류자에게 국적을 부여했고, 그 이후 400만명의 불법체류자가 150만명으로 현저히 감소했다. 국제이주노동자문제의 권위있는 학술단체인 ‘컨트롤링 이미그레션’(CONTROLING IMMIGRATION)의 2002.5월 미국의 샌디오대학에서 학술발표를 통하여 하나의 중요한 결론 중에 그간 국제사회에 논란이 되었던 독일의 이주노동자정책에 대한 결론으로 독일의 이주노동정책은 실패가 아니라는 중요한 결론을 내렸다.(설동훈.전북대학)

이제 새로운 합법적 외국인력제도로인 고용허가제도의 도입으로 한국 사회의 내국인 노동기피 3D업종과 이미 진전되어가는 고령화 사회 및 경제활동인구의 급속한 감소현상 등으로 인한 외국인력수급 필요에 따른 합리적인 제도로 정착할 수 있도록 문제점에 대한 개선을 기대한다.



(김해 YMCA 외국인노동자지원센터 개소 1주년 기념 시민논단/ 주제발제. 2004.05.18)

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